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中国听证会乱象频现受诟病折射公众参与危机

2018-10-26 13:38:51

中国听证会乱象频现受诟病 折射公众参与危机

起源于英美的听证会,原本是指法院在审判时,以公开举行的方式听取证人和当事人的意见,以保证审判的公平,从而确保司法正义。后来,这一制度的优越性逐渐被引入公共决策领域。中国也在上世纪末开始探索建立听证会。然而,为什么这样一种优越的制度,在中国却不怎么被看好,甚至演变为听证会种种乱象而饱受诟病呢?

我国听证会制度的实际运转并没有想象得那么顺利

目前,听证会制度既存在于立法体制之中,也存在于行政决策之中,是一种用途广泛的法律制度。在国外,听证会不仅成为政治、行政中的一项重要制度,是政府、议会与公众共同决策的一个重要部分,而且还成为西方后期兴起的治理与善治理论中的一种直接例证,是公共决策者和公众参与有机结合的一项善政举措。在我国,各种形式的听证会也逐渐成为我国行政和政治生活中的一种新兴现象。具体而言,1996年我国开始建立了“行政处罚听证”制度,用于行政执法领域;1997年建立了“价格决策听证”制度,为发展改革部门用于公共事业收费制度改革和价格调整;2000年建立了“立法听证”制度,与《立法法》一道规范了法律出台的程序和公众参与规范……2006年,我国环保部还专门就公众参与环境影响评价制订了《环境影响评价公众参与暂行办法》,正式规定了“环境保护行政主管部门……对公众意见较大的建设项目,可以采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式再次公开征求公众意见”。总之,目前,听证会作为一种法律和行政制度,在我国涉及公共事务的领域中被广泛采用,听证会制度也被当作是公众有效有序参与决策的一项良好制度而被各界广泛期待。

然而,在我国,听证会制度的实际运转并没有想象得那么顺利,相反,观察人士发现,我国听证会还发生了种种的怪现象。正是这些听证会的怪异现象,让我们深刻地感受到:中国的民众怎么了?中国的听证会怎么了?为什么中国听证会出现了这么多的“被参与”、“虚假参与”,而终走向了“少参与”和“不参与”。我国听证会的制度危机来源于公众参与危机,我们必须对我国现阶段的公众参与状况和当前的政治、行政生态做一个系统的反思。

听证会参与危机根源于特定阶段下的公众参与危机

美国学者亨廷顿曾经在《变革社会中的政治秩序》一书中对发展中国家的政治参与发表过如下观点,认为从传统的农业社会向现代化工业社会的变革中,社会经济发展必然导致公民政治参与要求的增加。这为一个国家政治民主化发展提供了良好的契机,然而如果在扩大公民政治参与的同时,未能相应地提高政治制度化的水平,那么极有可能带来政治上的不稳定。因此,政治参与既可以促进政治稳定,也可以带来政治不稳定。

亨廷顿描述的这种政治生态比较有针对性地解释了听证会在中国遭遇的困局,也就是说,我国听证会制度当前面临的是利益多元化、表达需求多样化而政治参与制度建设不足、政治狂热和政治冷漠同时存在、政治理性表达不足、政治宽容文化有待建设的阶段。加上我国听证会制度和执行过程中本身存在公开性不够、公平性缺失和明显操纵等各种弊端,听证会催生怪象、遭遇冷局也就见怪不怪了。

在这种政治发展阶段举行听证会,虽然我们在理论上主张听证会要坚持公正原则、公开原则、公平参与原则和讲究效率原则等基本原则,但实际上,这些原则都只是特定的一种理论形态,现实中这些原则的落实却非常艰难。有些听证会参与代表是主办方选择的结果,有些参与听证会的代表本身就具有特定倾向;而听证会的程序议题基本不体现相对方和相关参与人的意愿;尤其是听证会的结果和结论也并没有真实而有效地反映民意。正是我国听证会运转中缺乏公正公平和有效的参与,导致了相当程度上的参与无效,以至于即使有公开的形式,也没有公平的效果。这又在很大程度上加重了参与公众的无效感,导致了更大范围内的不参与和“懒得参与”。

这种形式主义的参与与发展中阶段的政治生态相结合,还导致了另外的一种极端——那就是政治心理的不宽容。社会上广泛存在着对政治的冷漠,同时伴生的是对政治的不认同、不信任……因此,即便有些听证会的程序和措施都符合法律法规,各个环节都考虑了相关当事人的意见和利益,但在决策难以兼顾各方全部利益的情况下,还是会遭致不同利益群体的不理解和诘难。尤其是一些“仇官仇富”心态,更加使听证会难以在公众场合下和大众媒体内得以有效地传播,使听证会的公开公正运行增加了相当的难度。

听证会制度如何落到实处?国外运行良好的听证会如何能够在我国扎根?笔者认为,我们需要坚持两手抓,一手抓硬件,一手抓软件,软硬结合。硬件方面是,从规范听证会制度入手,加强制度建设;软件方面是,从政治文化建设入手,培育理性宽容的政治文化,加快发展和培育有效的公众参与。这些工作其实也是一个系统工程,需要政府、媒体、社会组织、公民个人等多方面的共同配合。[1][2]下一页政府要构建合理而有效的听证会制度

政府作为制度的提供者和听证会的组织者,必须在制度建设、制度完善和制度运行方面发挥主要职责。听证会往往成为现代政府吸纳民意进行民主决策的一项机制,政府往往具有制度提供的职责。政府一定要构建合理而有效的听证会制度,并在实践中不断地加以完善。

在这个方面,一是要在总结我国价格听证、立法听证经验的基础之上,制定专门的听证会法律制度,明确听证会的内容和程序,确定听证会参与者的权利和义务。

二是要完善听证会的具体实施细则,规范听证会的有效实施。要制定听证会申请书和理由说明书制度,明确听证会的目的,建立听证会调查、质询、辩论制度,围绕申请书和理由说明书中所提出的论点和论据展开广泛的讨论,不应把听证会当作走“过场”。

三是要建立透明的听证会机制,让社会各界充分了解听证会代表所表达的意见。

四是要建立常态化的听证会代表选拔机制,让那些热心公益事业、具有专业知识的公民成为听证会代表。

五是把听证会与人民代表大会及政府办公会议等具有决策性功能的会议紧密结合起来,建立一种政策咨询与决策相互联系的科学决策机制,从而增强听证会参与者的效能感。

大众传媒要发挥独特的作用和功能

大众传媒作为听证会的重要组织者、参与者和见证者,必须发挥其独特的作用和功能,在搭建听证平台、引导理性参与、改造政治文化方面发挥作用。电视、电台、报刊杂志等大众媒体在现代的政治和行政生活中已经越来越不可缺少,在公众生活中的影响也日益深远。它们作为公共事物,也执掌着一种“公权力”——舆论力,因此,听证会上离不开大众媒体的积极参与和有效监督。

为此,各种媒体在听证会建设方面,一是要积极参与,客观报道,全程跟踪,有效监督,为听证会的召开提供一个公开的传播平台和公正的舆论环境,确保每一种利益和声音都得到表达;二是对一些操作有问题甚至暗箱操作的听证会操纵者要进行及时而有力的监督,避免听证会异化和走形;三是在听证会的舆论场上,要注意舆论的引导,要提倡理性参与,营造宽容而文明的传播环境,避免一些仇恨、暴力和非民主的现象和行为发生;四是要注意培育一种文明参与的政治文化,注意宣传一些合理的、科学的现代意识,共同构建和谐社会建设所需要的现代文明和主流文化。

社会公众要不断提升参政议政能力

社会公众作为听证会的重要参加者,要充分利用好听证会等公众参与机制和平台,积极并有效地参与,不断提升参政议政能力和水平。一般而言,作为有效的政治参与者,公众在听证会上要发挥更加有效的功能,需要加强以下几点:一是注意提升自身素质,提高维权意识和能力,要提前对听证会的议题做好了解和准备,对自身的利益诉求做好调查和合理性、合法性分析;二是要注意通过组织化手段,通过借用一些社会团体的方式,凝聚更多人的利益诉求,使自己从单个人的利益变成多数人或者是团体的利益表达,增强声音的分量;三是要善于利用传媒等现代传播手段,扩大自己的声音;四是要注意保持参与的理性,保持有序的参与,注意寻求与决策者的顺畅沟通和良好互动,不断提高参政议政能力和水平。

总之,听证会作为联系政府、社会、公众等各个方面的一个综合平台,作为一项现代民主政治体制下的科学民主决策制度,要发挥有效的作用,必须要有完备的制度规范,更需要有宽容的政治文化。在利益多元化的今日之中国,培育和优化政治文化和心理,加强政治生态环境的软件建设与加强听证会的制度建设、强化监督等硬件建设同样重要,都需要政府、媒体及社会公民作出有益的探索。人民论坛胡仙芝国家行政学院科研部研究员

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